Melkertbanen

Inleiding

Ik heb voor het onderwerp ‘Melkertbanen’ gekozen, omdat het me heel interessant leek om er wat meer over te weten te komen. Er wordt in de media vaak gesproken over deze banen en op dit moment staan de ‘Melkertbanen’ weer in de publiciteit. Er wordt veel gesproken over afschaffen van deze banen. Daarom wilde ik er graag achterkomen hoe het precies zit en zou ik ook graag zelf een mening willen vormen over dit veel besproken onderwerp.

Deelvraag 1: Wat zijn Melkertbanen en voor wie zijn ze bestemd?

Om de langdurige werkloosheid terug te dringen heeft het Paarse Kabinet 1 in 1995 een banenplan geïntroduceerd. De Melkertbanen hebben twee hoofddoelstellingen. Namelijk langdurige werklozen een kans op werk te geven en de structurele arbeidsplaatsen te doen herleven in de publieke sector, de maatschappelijk nuttige voorzieningen in stand te houden. De functies, zoals stadswachter en tramconducteur zijn onvervangbaar geworden. Om de werkloosheid te verminderen zouden er 40.000 extra arbeidsplaatsen geschapen worden in de non-profit sector voor langdurig werklozen. Omdat de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Melkert het plan heeft uitgevoerd, werden deze banen ook wel ‘Melkertbanen’ genoemd. Sinds 1 januari 1999 zijn de Melkertbanen omgezet in Instroombanen. Vanaf 1999 worden ook nog eens 20.000 extra banen over een periode van vier jaar toegevoegd. Naast deze Instroombanen zijn er binnen de nieuwe regeling ook Doorstroombanen gecreëerd. Melkertbanen worden tegenwoordig dus ID-banen genoemd. De Doorstroombanen zijn bedoeld voor mensen op een Instroombaan, die de capaciteiten hebben en de mogelijkheid krijgen om door te groeien.
Eén van de belangrijkste voorwaarden die aan ID-banen gesteld worden, is dat het om additioneel werk, dat wil zeggen extra werkgelegenheid, boventallig op de personeelsformatie, moet gaan. De banen mogen niet ten koste gaan van bestaande werkgelegenheid en mogen de concurrentieverhoudingen niet nadelig beïnvloeden. Dit moet blijken uit een positief advies van de ondernemingsraad, de medezeggenschapsraad of de personeelsvertegenwoordiging. De mensen die in aanmerking komen voor een ID-baan zijn werkloos werkzoekenden, langer dan een jaar ingeschreven bij het Arbeidsbureau, met een uitkering van de Sociale Dienst.
ID-banen bevinden zich altijd in de non-profit sector zoals bijvoorbeeld openbare veiligheid, onderwijs, kinderopvang, toezicht, sport en zorg. Dit zijn de instellingen in de collectieve sector die ID-banen mogen creëren:
- gemeente
- publiekrechtelijke lichamen
- een instelling: een rechtspersoon die op grond van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 geen vennootschapsbelasting hoeft te betalen, of op grond van artikel 5 en 6 van die wet vrijgesteld is.
- een rechtspersoon die op grond van de door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport vastgestelde beleidsregels, vergoedingen ontvangt voor het aangaan van dienstbetrekkingen met langdurig werklozen op extra arbeidsplaatsen (bijvoorbeeld zorginstellingen of instellingen voor maatschappelijk werk).

Deelvraag 2: Welke kritiek is er op de Melkertbanen?

De regeling voor ID-banen laat enkele valkuilen zien. Wanneer een maatschappij geconfronteerd wordt met enerzijds een groot aantal werklozen en anderzijds nijpende maatschappelijke problemen, lijkt het een sympathiek idee om de werklozen de problemen te laten oplossen. De oorspronkelijke duale doelstelling van de Melkertbanen maakte een effectieve opzet echter onmogelijk. Voor het bestrijden van de werkloosheid is een anti-cyclisch programma nodig met additionele banen, terwijl voor het oplossen van de maatschappelijke problemen structurele en maatschappelijk relevante banen nodig zijn. De Melkertbanen-regeling was niet anti-cyclisch, en toen de werkgelegenheid weer begon te groeien, heeft het grote aantal gesubsidieerde banen de arbeidsmarkt verstoord. Bovendien hebben gesubsidieerde banen reguliere banen verdrongen, waardoor het effect van de regeling op de werkgelegenheid aanmerkelijk minder groot was dan het aantal Melkertbanen.
Bij het aantreden van het tweede paarse kabinet in 1998 werden aan de oorspronkelijke doelstellingen twee nieuwe toegevoegd: ID-banen moesten ingeschakeld worden als arbeidsmarktinstrument en de reïntegratie van arbeidsgehandicapten bevorderen. Voor de laatste doelstelling lijken Melkertbanen inderdaad geschikt, ook al omdat het aantal beschikbare arbeidsgehandicapten het aantal banen verre overtreft. Als arbeidsmarktinstrument zijn Melkertbanen echter ongeschikt. Ze zijn niet ingericht om de kwalificaties van de deelnemers te verbeteren. Niet zelden sluiten ze onvoldoende aan op reguliere banen en bieden de deelnemers niet de mogelijkheid om relevante werkervaring op te doen. Bovendien hebben verschillende belanghebbenden onvoldoende stimulans om de uitstroom te bevorderen.
Een groot deel van de tekortkomingen van de regeling voor ID-banen had voorkomen kunnen worden door vooraf kennis te nemen van de internationale literatuur over gesubsidieerde arbeid. Ook in 1994 was duidelijk dat het aanbieden van structurele gesubsidieerde banen in de collectieve sector de aansluiting van langdurig werklozen op de reguliere arbeidsmarkt niet noemenswaardig verbetert. Nu er voorstellen zijn gedaan om het arbeidsmarktbeleid te reorganiseren, is het van het grootste belang om lessen te trekken uit ervaringen in Nederland en andere landen.
Bij het opstellen van een regeling voor gesubsidieerde arbeid dient allereerst de vraag beantwoord te worden wat de hoofddoelstelling is. De bestudeerde buitenlandse voorbeelden laten zien dat in principe twee hoofddoelstellingen mogelijk zijn, die elk tot een andere opzet van de regeling leiden.
Ten eerste kan de subsidie ingezet worden om de langdurige werkloosheid terug te dringen door werklozen tijdelijk werk te geven. Dit was de opzet in Zweden en de Verenigde Staten in de jaren 70. Er wordt dan van uitgegaan dat het werkritme de aansluiting van de werklozen bij de maatschappij verbetert. Omdat verdringing moet worden tegengegaan, moeten de banen additioneel zijn: onder gewone omstandigheden zou het werk niet worden uitgevoerd. Dat betekent dan echter meestal dat de vaardigheden van de deelnemers niet noemenswaardig verbeteren en dat hun kansen op de arbeidsmarkt daarom niet toenemen. Dit type regelingen leidt dan ook al snel tot draaideurklanten die perioden van gesubsidieerd werk afwisselen met perioden van werkloosheid, en op die manier nog steeds geen aansluiting krijgen bij de reguliere arbeidsmarkt.
Een tweede doelstelling is daarom beter: het gesubsidieerde werk moet de kansen van de deelnemers op de reguliere arbeidsmarkt vergroten. Voorbeelden van deze doelstelling waren te vinden in Duitsland en Groot-Brittannië. De deelnemers moeten niet alleen in staat gesteld worden om weer te wennen aan het werkritme, ze moeten ook vaardigheden op kunnen doen die op de reguliere arbeidsmarkt in trek zijn. Vaak, betekent dit dat de gesubsidieerde banen zullen lijken op reguliere banen. Verdringing is dan niet te vermijden, maar een zekere mate van verdringing moet geaccepteerd worden als de kansen van de langdurig werklozen vergroot kunnen worden.
Omdat het kabinet wilde weten of de Melkertbanen nog wel van nut zijn en of ze moeten worden doorgezet liet het een groep topambtenaren uitzoeken wat de effectiviteit was. Volgens het rapport van de SER moeten de mensen die nu Melkertbanen hebben, zoals conducteurs, stadswachten, conciërges enz. gewone banen krijgen. Nu werken zij in een Melkertbaan voor maximaal 120% meer dan het minimumloon. Dat systeem van gesubsidieerde arbeid, begin jaren negentig in tijden van hoge werkloosheid door de toenmalige minister van sociale zaken bedacht, heeft volgens de SER zijn langste tijd gehad. De krappe arbeidsmarkt maakt gesubsidieerde banen overbodig. En Melketiers stromen nauwelijks door naar normale banen, wat wel ooit de bedoeling was. In 2000 was de geschatte uitstroom van de ID-banen naar niet-gesubsidieerd werk slechts 6% bezetting. Deels is het inderdaad zo dat werkgevers de Melketiers vasthouden omdat ze bang zijn geen nieuwe werkloze te kunnen vinden. Maar voor een ander deel worden de Melkertbanen bezet door mensen die nog steeds niet welkom zijn in gewone banen. Ze zijn te duur voor wat ze kunnen of werkgevers durven het risico van een ex-Melketier niet aan. Het is een slecht idee deze categorie werknemers naar de sociale werkvoorziening te schuiven. Daar gaat het doorgaans om andere arbeid dan het werk op straat, in de zorg, in het vervoer en in de klas dat de Melketiers verrichten. Goedkoper wordt het daar ook niet van, ook dat werk is gesubsidieerd. Weer de uitkering in is ook een slecht alternatief. Met een baan zijn mensen meestal beter af dan met een uitkering. "Die dertien miljard gulden kunnen de afgelopen jaren best goed besteed zijn geweest,'' zegt minister Zalm. "Maar dat wil natuurlijk niet zeggen dat je er dan ook altijd maar mee moet doorgaan. De arbeidsmarkt is de laatste paar jaar sterk veranderd. In plaats van grote werkloosheid is er nu in vrijwel alle sectoren een tekort aan personeel en daar moet je in je toekomstige beleid rekening mee houden.

Deelvraag 3: Wat zijn de voordelen van de Melkertbanen?

Dankzij een bloeiende economie en onder andere de Melkertbanen is het aantal werklozen in 2001 ongekend laag: er zijn volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek 135.000 werkzoekenden. Ondanks de krapte op de arbeidsmarkt zijn er echter nog 55.000 mensen die langer dan een jaar niet aan het werk zijn. Dat is een halvering ten opzichte van 1999. Het gaat vooral om laag opgeleide mensen. Bijna alle onafhankelijke evaluaties wijzen op de negatieve effecten van de bestaande programma's: gesubsidieerde banen verdringen reguliere werkgelegenheid, trekken mensen aan die toch al goede kansen hebben op de arbeidsmarkt, verbeteren de kansen van de ene groep ten koste van de andere, sluiten niet aan op de reguliere arbeidsmarkt of stimuleren niet tot uitstroom. Desalniettemin blijkt uit verschillende studies dat gesubsidieerde arbeid de kansen van bepaalde groepen op de arbeidsmarkt aanzienlijk kan laten toenemen. Het zou daarom onverstandig zijn om vanwege de grote risico's helemaal af te zien van gesubsidieerde arbeid.Het kan en moet een onderdeel zijn van het gehele arbeidsmarktbeleid. Een zorgvuldige opzet van de subsidie kan voorkomen dat de nadelige neveneffecten al te groot worden.

Hoofdvraag: Moeten de Melkertbanen blijven bestaan?

Melkertiers stromen volgens het verschenen rapport ‘Aan de slag’ te weinig door naar reguliere banen, hoewel ze in principe voorrang moeten krijgen bij interne vacatures. Het kabinet erkent dat de doorstroming van Melkert- naar gewone banen kan worden verbeterd. Maar van het afschaffen van Melkertbanen kan geen sprake zijn. Er zijn veel mensen door aan het werk geholpen die anders tot in lengte van dagen aan de zijlijn zouden staan. Bovendien zijn er banen bijgekomen die anders door niemand zouden worden vervuld, bijvoorbeeld die van tramconducteur en klassenassistent. De Melkertbanen zouden dus wel moeten blijven bestaan, maar dan zou wel de opzet moeten veranderen. Want met de Melkertbanen kun je geen twee vliegen in één klap slaan. Het plan om langdurige werklozen een kans op werk te geven en de non-profit sector laten herleven gaat dus blijkbaar niet goed samen.