De ontwikkeling van kinderopvang in Nederland

De ontwikkeling van kinderopvang in Nederland

Inleiding
Om een goed beeld te krijgen van de kinderopvang in Nederland, heb ik gekeken hoe de kinderopvang zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld. Het hoofdstuk is opgesplitst in de perioden 16e tot 19e eeuw, 19e eeuw, 20e eeuw en de 21e eeuw.

16e tot 19e eeuw
De zorg voor jonge kinderen is in de loop van de geschiedenis altijd een zaak geweest die moeders met anderen, meestal vrouwen, deelden. Kinderen uit arbeidersgezinnen werden door gastmoeders uit de buurt opgevangen. In deze tijd overheerste het idee over het kostwinnersgezin, waarbij de man voor het geld zorgde en de vrouw voor de kinderen. Van werkende moeder was in die tijd nauwelijks sprake en daardoor evenmin van kinderopvang.

In de grote steden kende men de ‘matressen-’ of ‘vrouwenschooltjes’, waar kinderen vanaf hun tweede jaar terecht konden. Hoewel opvang de belangrijkste taak was, werd in deze schooltjes ook onderwijs is lezen en spellen gegeven.

Vooral kinderen van rijke boeren of middenstanders uit de stad maakten gebruik van deze opvang, arme ouders konden de school niet betalen of konden de extra inkomsten die door het kind werden binnengebracht niet missen. De rijkere ouders konden zich wel een kindermeisje of gouvernante veroorloven.

19e eeuw
Aan het begin van de 19e eeuw was de kloof tussen arm en rijk enorm groot. Een kwart van de bevolking had nauwelijks geld en leefde van hetgeen kerkelijke organisaties hen in de vorm van liefdadigheid en bedeling toestopten. Ook zij die werkten konden zichzelf en hun kinderen maar nauwelijks in leven houden. Terwijl de rijke burgerij zich verder verrijkte en de verzorging van kinderen kon overlaten aan de inwonende min en kindermeid, steeg het aantal vondelingen met het jaar.

In de 19e eeuw kwam de industrialisatie op gang. Veel mensen trokken van het platteland naar de stad om daar in fabrieken te gaan werken. Ouders en kinderen maakten lange werkdagen om voldoende inkomsten voor het gezin te verdienen. Toen deze gezinnen nog op het platteland woonden, leefden ze in ‘grootfamilie’-verband. Grootouders, ouders en kinderen leefden vaak in één huis en zo was er altijd wel iemand die op de kleintjes kon passen. Door de verhuizing naar de grote stad, viel deze kinderopvang weg en moest men op zoek naar andere mogelijkheden.

Naast de matressenschooltjes ontstonden er bewaarscholen, waar meer aandacht aan het onderwijs besteed werd. In de 19e eeuw ging men ook wat meer letten op de gezondheid van arbeiderskinderen. Artsen en andere deskundigen onderzochten onder andere de kwaliteit van de verschillende opvangvoorzieningen. Met name op de matressenschooltjes bleek de hygiëne beneden peil. Ook de opvoedingsmethoden op school waren in veel opzichten anders dan tegenwoordig. De zorgwekkende berichten over de kwaliteit van de kinderopvang waren aanleiding voor dames uit de gegoede burgerij in de grote steden om zich in te zetten voor verbetering van de ‘kleinkinderbewaarplaatsen’. Ze richtten nieuwe instellingen op voor kinderen uit arme gezinnen en schonken daarbij veel aandacht aan de hygiëne. Aanvankelijk waren deze schooltjes liefdadigheidsinstellingen, maar de overheid nam een steeds groter deel van de financiering op zich. In het begin stonden de schooltjes alleen open voor kinderen van moeders die buitenshuis moesten werken, later werden de toelatingseisen verruimd.

Ondanks het ideaal van het traditionele gezin, dwong de grote armoede aan het eind van de negentiende en het begin van de twintigste eeuw een groot aantal vrouwen tot werk buitenshuis. Deze moeders hadden naast hun baan ook de volledige zorg voor huishouden en gezin. Het lot van de kinderen ging ook de overheid aan, dit vertaalde zich in een reeks overheidsmaatregelen, waaronder de Arbeidswet uit 1889. Deze hield een verbod in om binnen vier weken na de bevalling aan het werk te gaan. Later werd deze periode uitgebreid tot zes weken.

20e eeuw
Nadat eerst de kinderarbeid wettelijk was verboden (Kinderwetje van Van Houten, 1874) werd langzaam de leerplicht (Wet op de Leerplicht, 1901) ingevoerd. In het begin van de 20e eeuw was het langzamerhand in alle milieus gebruikelijk dat de vader kostwinner was voor het hele gezin.

Na de tweede wereldoorlog bleven de opvattingen over het gezin hetzelfde. Het aantal bewaarplaatsen nam dan ook niet toe, maar er kwam wel meer aandacht voor de opvoedkundige aspecten van de opvang. Kinderbewaarplaatsen moesten niet alleen ‘bewaren’, maar ook een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van kinderen; daarom kregen ze een andere naam: crèches. Men bleef echter tot in de jaren zestig van mening dat kinderopvang buiten het gezin schadelijk was voor de ontwikkeling van de kinderen, de kinderen zouden niet goed de gelegenheid krijgen zich aan mensen te hechten.

Na de tweede wereldoorlog begonnen ook buurt- en clubhuizen met de organisatie van kinderopvang. Deze opvang was bestemd voor kinderen van moeders die vanwege de naoorlogse schaarste aan het werk gingen. Al deze kinderopvang was alleen toegankelijk voor kinderen met een sociale indicatie.

In 1956 leidde een tekort aan arbeidskrachten tot de eerste bedrijfscrèche, die van de firma Van Melle uit Rotterdam. Andere bedrijven volgden dit voorbeeld, maar storm liep het niet.

Tot de jaren zeventig werd de kinderopvang beschouwd als noodvoorziening. In de jaren zestig en zeventig werd kinderopvang nadrukkelijk een eis van vrouwen die de zorg voor huishouden en gezin niet als zaligmakend beschouwden. Ondanks dat de overheid hier niet zo blij mee was, ontstonden er in 1968 de eerste peuterspeelzalen met een nadruk op de pedagogische functie van de kinderopvang. En in de jaren zeventig tekende zich een verdere groei af met een duidelijke relatie met de toenemende arbeidsdeelname van vrouwen.

Tussen 1968 en 1980 groeide het aantal peuterspeelzalen van circa 100 naar circa 3.000, voornamelijk gedragen door vrijwilligers. Tegen de achtergrond van een geleidelijke afname van het aantal kinderen per gezin nam ook het belang van peuterspeelzalen toe als plaats waar jonge kinderen met leeftijdgenootjes in contact kunnen komen. Ter versteviging van de positie van het peuterspeelzaalwerk verstrekte de rijksoverheid vanaf 1975 via de Rijksbijdrageregeling sociaal en cultureel werk een jaarlijkse bijdrage per peuterspeelzaal.

Tot 1977 vond de overheidsfinanciering van kinderdagverblijven plaats door de gemeenten via de Algemene bijstandswet (Abw). In 1977 werd deze zogenoemde indirecte financiering omgezet in een directe financiering via de Rijksbijdrageregeling kinderdagverblijven. Gemeenten ontvingen op grond van deze regeling van de rijksoverheid een bijdrage in de personeelskosten van kinderdagverblijven. De regeling bevatte een aantal kwaliteitsregels (leidster/kind-ratio) en voorschriften voor de hoogte van de ouderbijdragen.

De Algemene bijstandswet (Abw) en de financiering via de Rijksbijdrageregeling kinderdagverblijven zijn van kracht geweest tot 1986. In dat jaar is de Welzijnswet ingevoerd. De Welzijnswet is de voorloper van huidige Welzijnswet 1994. Op grond van de Welzijnswet werd de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor uitvoerend welzijnswerk (waaronder kinderopvang) overgedragen aan de gemeenten. Tegelijkertijd werd aan ouders, bij wie behoefte aan kinderopvang kon worden aangenomen, een fiscale tegemoetkoming verstrekt. In de periode na 1986 groeide de capaciteit van de kinderopvang door, maar niet genoeg om van betekenis te kunnen zijn voor een verdere groei van de arbeidsdeelname van vrouwen. Om die reden voerde de rijksoverheid, op grond van de Welzijnswet en de Welzijnswet 1994, in de periode 1990-2002 een stimuleringsbeleid in. Dit stimuleringsbeleid was gericht op vergroting van de kinderopvangcapaciteit.

Een aantal elkaar opvolgende stimuleringsmaatregelen moet de capaciteit omhoog brengen van 23.000 plaatsen in 1989 naar circa 160.000 plaatsen in 2003. Ook het bedrijfsleven heeft in deze periode zijn verantwoordelijkheid genomen: halverwege de jaren tachtig bijvoorbeeld werd de Stichting kinderopvang Nederland (SKON) opgericht. SKON zette eigen kinderdagverblijven op waar bedrijven "kindplaatsen" konden huren tegen vooraf afgesproken kosten. Eind jaren tachtig werd ook begonnen met het maken van CAO-afspraken over regelingen; dit had weer tot gevolg dat behoefte ontstond aan uitvoeringsorganisaties.

Vanaf 1990 beschouwt de rijksoverheid kinderopvang als gemeenschappelijk belang en gezamenlijke verantwoordelijkheid van drie partijen: ouders, overheid en werkgevers. Dit is een bepalend element in het kinderopvangbeleid vanaf 1990.

Vanaf eind jaren tachtig blijkt de inbreng van werkgevers uit een groeiend aantal CAO-afspraken over het bieden van kinderopvangfaciliteiten aan werknemers en uit een groeiend aantal bedrijfsplaatsen. De tripartiete structuur is daarmee ook zichtbaar in de financiële opbouw van de kinderopvang. Het groeiend gebruik van kinderopvang heeft tot gevolg dat een groot aantal kinderen niet alleen thuis, maar ook in de opvang wordt opgevoed. Maatregelen vanuit de rijksoverheid richten zich daarom de laatste decennia niet slechts op de capaciteit, maar ook op de kwaliteit. Sinds 1996 worden er kwaliteitseisen gesteld door middel van het `Tijdelijk besluit kwaliteitsregels kinderopvang'. Deze algemene maatregel van Bestuur (AmvB) zorgt ervoor dat er voldoende aandacht is voor kwaliteit. Gedurende een overgangsperiode tot de nieuwe wet (WBK) stelt deze maatregel (minimum)eisen aan de kwaliteitsvoorschriften voor kinderopvang. De AMvB is niet van toepassing op peuterspeelzalen. In de nieuwe wet (WBK) zal relatie tussen de gemeente en GGD duidelijk worden omschreven. Nu inspecteert de GGD op hygiëne en veiligheid, in het nieuwe protocol worden daar pedagogisch klimaat en ouderparticipatie aan toegevoegd.

21e eeuw

De afgelopen 10 jaar heeft de kinderopvang in Nederland een spectaculaire ontwikkeling doorgemaakt. Gaandeweg bleken de bestaande wettelijke kaders en regelingen niet meer toereikend voor een sector die ze snel groeit en waarvan steeds meer ouders en kinderen gebruik maken. Het ministerie van Volgezondheid, Welzijn en sport werkt samen met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van financiën, aan een nieuwe wet die bijdraagt aan een verbetering van de kinderopvang: de Wet basis voorziening kinderopvang (Wbk). De verwachting is dat de Tweede Kamer begin 2004 het wetsvoorstel zal behandelen. Planning is invoering per 1 januari 2005.

Samenvatting
De zorg voor jonge kinderen is in de loop van de geschiedenis altijd een zaak geweest die moeders met anderen, meestal vrouwen, deelden. Van werkende moeder was vroeger nauwelijks sprake en daardoor evenmin van kinderopvang.
Terwijl de rijke burgerij zich verder verrijkte en de verzorging van kinderen kon overlaten aan de inwonende min en kindermeid, steeg het aantal vondelingen met het jaar. Naast de matressenschooltjes ontstonden er bewaarscholen, waar meer aandacht aan het onderwijs besteed werd. De zorgwekkende berichten over de kwaliteit van de kinderopvang waren aanleiding voor dames uit de gegoede burgerij in de grote steden om zich in te zetten voor verbetering van de ‘kleinkinderbewaarplaatsen’. Ze richtten nieuwe instellingen op voor kinderen uit arme gezinnen en schonken daarbij veel aandacht aan de hygiëne. Aanvankelijk waren deze schooltjes liefdadigheidsinstellingen, maar de overheid nam een steeds groter deel van de financiering op zich.
Nadat eerst de kinderarbeid wettelijk was verboden (Kinderwetje van Van Houten, 1874) werd langzaam de leerplicht (Wet op de Leerplicht, 1901) ingevoerd. Na de tweede wereldoorlog begonnen ook buurt- en clubhuizen met de organisatie van kinderopvang. In 1956 leidde een tekort aan arbeidskrachten tot de eerste bedrijfscrèche. Tot de jaren zeventig werd de kinderopvang beschouwd als noodvoorziening. Ondanks dat de overheid hier niet zo blij mee was, ontstonden er in 1968 de eerste peuterspeelzalen met een nadruk op de pedagogische functie van de kinderopvang. Ter versteviging van de positie van het peuterspeelzaalwerk verstrekte de rijksoverheid vanaf 1975 via de Rijksbijdrageregeling sociaal en cultureel werk een jaarlijkse bijdrage per peuterspeelzaal. In 1977 werd deze zogenoemde indirecte financiering omgezet in een directe financiering via de Rijksbijdrageregeling kinderdagverblijven. Op grond van de Welzijnswet werd de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor uitvoerend welzijnswerk (waaronder kinderopvang) overgedragen aan de gemeenten. Tegelijkertijd werd aan ouders, bij wie behoefte aan kinderopvang kon worden aangenomen, een fiscale tegemoetkoming verstrekt. Vanaf 1990 beschouwt de rijksoverheid kinderopvang als gemeenschappelijk belang en gezamenlijke verantwoordelijkheid van drie partijen: ouders, overheid en werkgevers. Dit is een bepalend element in het kinderopvangbeleid vanaf 1990. Sinds 1996 worden er kwaliteitseisen gesteld door middel van het `Tijdelijk besluit kwaliteitsregels kinderopvang'. Deze algemene maatregel van Bestuur (AmvB) zorgt ervoor dat er voldoende aandacht is voor kwaliteit. Gedurende een overgangsperiode tot de nieuwe wet (WBK) stelt deze maatregel (minimum)eisen aan de kwaliteitsvoorschriften voor kinderopvang.

De afgelopen 10 jaar heeft de kinderopvang in Nederland een spectaculaire ontwikkeling doorgemaakt. Gaandeweg bleken de bestaande wettelijke kaders en regelingen niet meer toereikend voor een sector die ze snel groeit en waarvan steeds meer ouders en kinderen gebruik maken. Het ministerie van Volgezondheid, Welzijn en sport werkt samen met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van financiën, aan een nieuwe wet die bijdraagt aan een verbetering van de kinderopvang: de Wet basis voorziening kinderopvang (Wbk).