Het Kyoto-protocol

Opdracht International Governance intergratie module

1 Inleiding
In februari van dit jaar is het Kyoto-protocol officieel in werking getreden. Dit protocol is een eerste aanzet in het bewerkstelligen van een grootschalige reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Naar aanleiding van de inwerkingtreding is er in de media ruim aandacht besteed aan de klimaatsverandering. Deze klimaatverandering kan verstrekkende gevolgen hebben voor de hele wereld en is nu al merkbaar. Te denken valt aan opwarming van de aarde, smeltende ijskappen en een stijgende zeespiegel. Omdat klimaatsverandering wereldwijd problemen kan opleveren is het belangrijk dat men zich op internationaal niveau intensief met dit probleem bezighoudt, en gelukkig gebeurt dat steeds meer. Door de informatie van de media over dit probleem ben ik geïnteresseerd geraakt in het Kyoto-protocol en het beleidsterrein daar omheen van ‘klimaatbeheersing’. Aangezien ik me voor de voorbereiding van het project van International Governance al enigszins verdiept heb in het protocol en daarbij ook in het beleidsterrein en het regime van het Kyoto-verdrag, is het voor mij interessant door middel van deze opdracht meer kennis te vergaren over dit onderwerp voor ik aan het project van International Governance begin.

2 De aanleiding voor Kyoto
Sinds de industriële revolutie in de 18e en 19e eeuw is de uitstoot van CO2 flink gestegen. Al in 1898 opperde de Zweedse wetenschapper Svante Arrhenius voor het eerst dat de aarde wel eens zou kunnen opwarmen door de verbranding van kolen en olie. Vastgesteld is dat de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer na de industriële revolutie veel hoger lag dan voor die tijd. Deze hoge concentratie van CO2 zorgt voor een opwarmende aarde. In de afgelopen 100 jaar is de temperatuur op aarde met zo een 0,6 graden Celsius gestegen en er wordt gevreesd voor een verdere en snellere stijging in de komende 100 jaar. Om dit te voorkomen moet de uitstoot van broeikasgassen sterk afnemen in de komende tijd. Daarom is er in de laatste jaren op internationaal niveau intensief gewerkt aan een plan om dit probleem aan te pakken. In mei 1992 werd bekend gemaakt dat het comité voor klimaatbeheersing in New York een doorbraak had bereikt: De Amerikaanse delegatie had een internationaal ontwerp-verdrag voor de bescherming van het klimaat aanvaard. Hoewel de ‘doorbraak’ uiteindelijk een grote tegenvaller bleek te zijn (Amerika bedacht zich aanzienlijk snel), was het gesprek over klimaatbeheersing en de uitstoot van CO2 opgang gekomen. In 1997 wordt het Kyoto-protocol opgesteld, genoemd naar de Japanse stad Kyoto waar overeenstemming werd bereikt. Dit verdrag is een vervolg op het klimaatverdrag, en in dit protocol staan verschillende maatregelen die moeten leiden tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Alhoewel in Kyoto de doelstellingen goed waren geformuleerd bleken de regels voor uitvoering, voornamelijk op het gebied van toezicht en controle, aanvankelijk niet helder genoeg. Mede hierdoor is de klimmaattop van Den Haag in 2000 mislukt.

Een jaar later maakte de Verenigde Staten bekend niet te zullen instemmen met het protocol, de afspraken gemaakt in Kyoto zouden de groei van de Amerikaanse economie (mogelijk) belemmeren. Dit alles maakte de toekomst van het Kyoto-protocol onzekerder en stelde Rusland in de positie het protocol te maken of breken. Zonder ratificatie van Rusland zou er niet aan de eisen, te weten ratificatie van minimaal 55 industrielanden met een minimum van 55% van de CO2 uitstoot, voor inwerkingtreding, kunnen worden voldaan. Na een lange periode van onzekerheid werd in 2004 het protocol geratificeerd door Rusland, hierdoor kon het protocol aan het begin van dit jaar officieel in werking treden.

Internationaal regime
Het Kyoto-verdrag kan gerekend worden tot het beleidsterrein (issue area)
‘klimaatbeheersing’. Daarnaast kan het Kyoto-verdrag onder gebracht worden in een internationaal regime. Alvorens te bekijken welk regime dat is, moet duidelijk zijn wat een regime precies inhoudt. Een internationaal regime is: ‘een set van impliciete en expliciete principes, normen, regels en besluitvormingsprocedures die de verwachtingen van actoren op een bepaald gebied van internationale relaties samenbrengt’. (Structural causes and regime consequences regimes as intervening variables, Stephen D. Krasner, international regimes, Ithaca: Cornell University Press, 1983)
Het Kyoto-verdrag maakt een belangrijk deel uit van het internationale regime tot terugdringing van de vervuiling en verwarming van de aarde .
Ook dit regime bestaat uit beginselen, normen en regels. Voorafgaand aan de onderhandelingen werd een aantal beginselen gecodificeerd die moesten leiden tot protocollen/verdragen.

Beginselen (principes)
Een van de beginselen is duurzaamheid. ‘De politieke formulering houdt eigenlijk in: iedere natie, iedere gemeenschap, heeft het recht om zich te ontplooien naar eigen welbevinden, mits de mogelijkheden daartoe van iedere andere natie op hetzelfde moment op geen enkele manier worden aangetast en mits, in de tweede plaats, de mogelijkheden van de komende generatie, ook van de nog niet geboren generaties, op geen enkele manier worden aangetast.’
‘Daarnaast is er het beginsel de gemeenschappelijke maar onderscheiden verantwoordelijkheid voor de aarde, voor de toekomst, voor het gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid. Er wordt onderscheid gemaakt naar welvarendheid van een staat (evt. te danken aan vervuiling in het verleden) en naar hoeveelheid in het verleden veroorzaakte negatieve consequenties voor de aarde, de lucht, het water en het klimaat.’


Normen
Als norm kunnen we aangeven voorzorg: ‘wanneer een ontwikkeling zich waarschijnlijk lijkt voor te doen, op basis van correlaties die worden geconstateerd en associaties die bestaan, terwijl nog niet onomstotelijk wetenschappelijk vaststaat dat dit effect het gevolg is van deze ontwikkeling nu, is dat geen reden is om niets te doen’1

Regels
In het Kyoto-verdrag zijn ook enkele regels opgenomen, deze moeten voorkomen dat de vervuiling en verwarming van de aarde wordt doorzet en/of groter wordt. Met het verdrag verplichten de industrielanden bijvoorbeeld de uitstoot van broeikasgassen - o.a. kooldioxide (CO2), methaan (CH4), lachgas (N2O) en een aantal fluorverbindingen (HFK's, PFK's en SF6) - in 2008-2012 met gemiddeld 5% te verminderen ten opzichte van het niveau in 1990. Ook werd vastgelegd dat de deelnemende landen een deel van hun reductie mogen omzetten in maatregelen in het buitenland, sommige milieugunstige maatregelen zijn daar goedkoper te realiseren dan in eigen land.
Ook kunnen landen 'lucht kopen' van andere landen, om zo reductietekorten (en dus een overtreding van het verdrag) te kunnen vermijden. De bossen in eigen land kan men ook laten meetellen als reductie.’

Actoren
Op het gebied van klimaatbeheersing en in het bijzonder bij het Kyoto-verdrag zijn veel verschillende actoren betrokken. De belangrijkste actoren betrokken bij klimaatbeheersing zijn in de loop der tijd dezelfde gebleven. Niet alleen verschillende landen spelen een rol, maar bijvoorbeeld ook NGO’s en grote bedrijven.

Als het gaat om landen die een rol spelen op het gebied van klimaatbeheersing en het Kyoto-verdrag moeten we allereerst denken aan deelnemende landen. Vooral de grotere mogendheden spelen een belangrijke rol: Rusland, Japan en natuurlijk de Europese Unie (EU). De landen van de EU willen bovendien nog net een stap verder gaan in het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen dan de meeste andere deelnemende landen.
Maar ook niet-deelnemende landen kunnen een grote rol spelen. Het gaat dan om de Verenigde Staten van Amerika dat vanaf het begin vooruitgang op dit gebied traineerde.

De derde wereldlanden die weigeren zich bij de gemaakte afspraken aan te sluiten Maar ook landen die zich wellicht in de toekomst zullen aansluiten bij het Kyoto-verdrag: opkomende economieën als die van China en India.

Naast landen spelen ook lobbyisten een rol bij de onderhandelingen over klimaatbeheersing. In opdracht van grote bedrijven (met grote uitstoot van broeikasgassen) proberen zij de emissiedoelstellingen af te zwakken.
Tevens zijn er NGO’s die het beleid wat betreft klimaatbeheersing proberen te beinvloeden.Zo vinden de meeste milieuorganisaties bijvoorbeeld dat het beleid wat betreft klimaatbeheersing veel strenger moet. Volgens Greenpeace zijn de tot nu toe gemaakte afspraken uitgelopen op mislukkingen, de afspraken zouden lang niet voldoende zijn om het broeikaseffect te verminderen. Terwijl er door (inmiddels) ongeveer 170 landen gesproken wordt over uitstotverminderingen rond de zes procent, stellen de Amsterdamse Radicale Klimaatactivisten dat er een reductie van minstens zestig procent nodig is. ‘De aarde is belangrijker dan de winsten van het bedrijfsleven en hun aandeelhouders’, en daar sluiten de meeste andere organisaties op gebied van natuur en milieu zich bij aan.

3 Wijzigingen
Het regime tot terugdringing van de vervuiling en verwarming van de aarde is 16 februari jl. in werking getreden. Tijd voor wijzingen in het regime is er nog niet geweest. De verwachting is echter wel dat er in de toekomst de nodige wijzigingen wat betreft regels en besluitvorming zullen plaatsvinden. Dit met het oog op eventuele uitbreiding van het regime. Uitbreiding wat betreft doelstellingen maar ook wat betreft deelnemende landen.
Nieuwe regels zullen ontstaan en oude regels zullen aangepast worden wanneer men hogere doelstellingen t.a.v. het tegengaan van klimaatveranderingen stelt. Besluitvormingsprocedures zullen uitgebreid worden naar mate meer landen participeren en er dus meer actoren zijn.

4&5 Vragen & probleemstelling
Een paar interessante vragen die gesteld kunnen worden na aanleiding van het Kyoto-verdrag en het regime daar omtrent hebben betrekking op de inhoud van het protocol, de timing, de effectiviteit en de duurzaamheid. Om meer inzicht in het regime tot terugdringing van de vervuiling en verwarming van de aarde te krijgen is het van belang te weten wat de inhoud is van het kyoto-verdrag? Het is interessant te weten waarom het protocol juist nu in deze tijd in werking treedt; is er een directe aanleiding of is het toeval? Zal het in werking treden van dit protocol zijn afwerpen hoewel een groot aantal landen het niet heeft geratificeerd, wat zijn de verwachtingen? Er is immers ook veel kritiek. En is dit verdrag een duurzaam verdrag? Zal het lang in stand blijven of zullen de normen op het gebied van klimaatbeheersing dusdanig veranderen dat de beginselen van het regime over enige tijd niet meer ‘van nu’ zijn?
De meest interessante vragen omtrent dit verdrag hebben naar mijn idee betrekking op de effectiviteit ervan. De gestelde doelen in Kyoto moeten haalbaar zijn, maar ook voldoende effect hebben op de klimaatveranderingen; dit kan zowel op korte termijn als op langere termijn.

Toch moeten we ons niet alleen richten op de resultaten wat betreft de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Ook moeten we in gedachte houden welke invloeden dit kan hebben op de economische groei; ook hier kan dit gevolgen hebben zowel op korte als op langere termijn. In hoeverre belemmert dit verdrag de economische groei van deelnemende landen? Als de maatregelen gesteld in Kyoto teveel eisen van de economische groei van de deelnemende landen zal dat de participatie, en daarmee de effectiviteit, niet ten goede komen. Amerika en de derde wereld hebben deze vrees al uitgesproken en als reden opgegeven niet deel te nemen aan Kyoto. Wanneer de effectiviteit en gevolgen goed in kaart gebracht kunnen worden zal dit de kans op succes bevorderen.

In verband met het bovenstaande lijkt mij het bestuderen van de economische effecten van dit verdrag het meest interessant. Het is belangrijk om deze effecten voor zowel meer als minder welvarende landen goed voor ogen te hebben. Als de aarde, het klimaat en de lucht door middel van de regels in het verdrag gered kunnen worden is dat mooi, maar als we daarmee de armoede in de wereld vergroten is het de vraag of een dergelijk verdrag wel wenselijk is.

Wat zijn de verwachtte effecten van het in werking treden van het Kyoto-verdrag op economisch gebied voor westerse en derdewereld landen?