Amerika, de drie machten

Een engelse professor zei eens:' Amerika is het tweede vaderland van ieder vrij mens. Het is nog steeds het enige land ter wereld dat formeel en serieus zich bekent tot de gedachte dat alle mensen recht hebben op leven, vrijheid en het nastreven van geluk.' De geschiedenis van Amerika levert de nodige voorbeelden waarin dit streven niet lukte; oorlog, crisis, rassenscheiding, slavernij en corruptie. Maar het ideaal (ontleend aan de onafhankelijkheidsverklaring van 1776) bleef.

De Constitutie
De constante draagster van dit ideaal is de constitutie, de wet die de beginselen van de staatsinrichting bevat en die hoger recht inhoudt dan gewone wetten en ook minder makkelijk te wijzigen is. De Amerikaanse grondwet dateert uit 1787 en wordt beschouwd als de 'moeder van de constituties', omdat zij niet alleen een van de vroegste voorbeelden is maar ook een van de duurzaamste. Hoewel de staatkundige verhoudingen in de VS voortdurend in beweging zijn (er zijn in de loop van de tijd 27 amendementen, aanvullingen, op de grondwet aangebracht) is de structuur van het bestel eigenlijk onveranderd gebleven. De eerste 10 amendementen staan bekend als de 'Bill of rights' en leggen de rechten van de mens vast. De belangrijkste zijn: persvrijheid en vrijheid van godsdienst (am.I); verbod van onredelijke huiszoeking (am.IV); garanties voor een eerlijk proces in strafzaken, inclusief het recht niet tegen zich zelf te hoeven getuigen, berechting door een jury en rechtsbijstand (am. V en VI), en het verbod van een wrede of ongebruikelijke straf (am. VIII); verbod van slavernij (am. XIII), wat pas na de burgeroorlog werd ingevoerd. De Amerikaanse grondwet is vooral interessant door de vrijheidsgedachte die erin schuilt. Zij is gemaakt voor mensen met fundamenteel verschillende opvattingen. Kenmerkend voor de Amerikaanse staatsinrichting is dat zij eenheid wil creëren door ruimte te laten voor maatschappelijke en politieke verschillen. Er is voortdurend touwtrekken tussen de drie gescheiden machten: Wetgevende macht (Congres), Uitvoerende macht (President) en Rechtelijke macht (met aan de top het Hooggerechtshof). Soms geldt dat touwtrekken ook binnen een van die drie machten, zoals tussen de Senaat en het Huis van Afgevaardigden, de twee kamers van het Congres.


Het Congres
Op een heuvel in de hoofdstad Washington D.C. staat een indrukwekkend wit gebouw, waar de wetgevende macht huist. Men zegt 'the Hill' als men het Congres bedoelt, of het Capitool, de officiële naam. Het is van veraf te zien, want er mag in het federale regeringscentrum niet hoger gebouwd worden dan het Congresgebouw. Een grote koepel verbindt twee symmetrische vleugels; die van de Senaat en die van het Huis van Afgevaardigden. Hoewel dit aan moet geven dat de twee kamers gelijkwaardig zijn, bestaan er toch veel verschillen. Het Huis van Afgevaardigden telt 435 leden en wordt iedere twee jaar in zijn geheel gekozen. De korte zittingstermijn maakt het tot een heel directe volksvertegenwoordiging. De Senaat telt twee leden voor iedere staat, die zes jaar zitten. Iedere twee jaar wordt een derde van de Senatoren vervangen. In de Senaat is de gelijkheid van de staten tot uitdrukking gebracht. Groot en klein (en die verschillen lopen in de miljoenen) hebben immers elk twee senatoren. Dit lijkt heel eerlijk, maar ik denk dat de grotere staten ook meer senatoren hadden moeten hebben. Een speciale bevoegdheid van de Senaat is het goedkeuringsrecht ten aanzien van verdragen en benoemingen door de president van (hoge) overheidsfunctionarissen. Het Huis van Afgevaardigden moet beslissen (op basis van een stem per staat) als bij de presidentsverkiezingen geen kandidaat de meerderheid krijgt. Het Congres als geheel heeft een recht van 'impeachment': een speciale procedure om de president en ander hoge functionarissen uit hun ambt te ontzetten. Daarbij beslist het Huis van Afgevaardigden over de beschuldiging en de Senaat geeft een eindoordeel. Dit is trouwens maar één keer voorgekomen. De hoofdtaak van het Congres is wetgeving. Alle leden van het Huis en de Senaat kunnen wetten voorstellen (en dat gebeurt ook regelmatig). Bij bijna alle belangrijke onderwerpen ontstaan verschillende versies in beide kamers. Deze worden dan verzoend in een 'conferentie', een speciale commissie met evenveel leden van beide kamers. Om wet te worden moet een voorstel door beide kamers aanvaard zijn en worden ondertekend door de president. Deze heeft een veto, maar dat kan door twee derde meerderheid van het Congres overstemd worden. Soms maken presidenten gebruik van het 'pocket veto'. Ze spreken dan een veto uit in de laatste tien dagen van de zittingsperiode van het Congres en dan kan het veto niet meer overstemd worden omdat het Congres niet meer bijeenkomt. Afgeleid van de wetgevende taak is het doen van onderzoek door het Congres. Dat gaat meestal gepaard met hoorzittingen waar getuigen onder ede worden gehoord. Anders dan in Nederland worden deze parlementaire enquêtes heel vaak gehouden.

De Lobby's
Er is op het Capitool ook nog een 'derde kamer': de lobby's. Achter Senaat en Huis van Afgevaardigden zijn de meest uiteenlopende (actie)groepen in de weer om hun belangen naar voren te schuiven. Ze vertegenwoordigen economische belangen en vakbonden, maar ook organisaties al het Amerikaans Legioen (een veteranenorganisatie); er zijn lobby's van vrouwenbelangen, vrije beroepen, vuurwapenliefhebbers, enzovoort. Dit kan nuttig zijn om te laten zien aan de regering wat er leeft onder het grote publiek, maar volgens mij leidt dit ook tot allerlei ondemocratische beïnvloeding.

De president
Zoals de Capitoolheuvel symbool is voor de wetgevende macht is het Witte Huis dat voor de uitvoerende. Daar zetelt de president.' Hem is de uitvoerende macht opgedragen' zegt de constitutie kortweg. Ondanks dat deze formulering uiterst vaag is, is in elk geval wel duidelijk dat de Amerikaanse president eenzaam aan de top staat. Behalve in het geval van 'impeachment' is hij onafzetbaar. Er is een kabinet van ministers die als hoofden van de federale departementen stuk voor stuk grote bestuursmacht hebben, maar als college is het kabinet eigenlijk niet meer dan een blinde darm. Dat komt door de scheiding van de machten: de ministers zijn onderdanen van de uitvoerende macht en hebben geen eigen parlementaire basis. Dus zijn zij geheel afhankelijk van de president. Deze afhankelijkheid geldt zelfs voor de vice- president, ook al heeft hij zijn eigen taken, zoals het voorzitterschap van de Senaat. Het presidentschap laat echter geen ruimte over voor een tweede man. De voornaamste betekenis van de vice-president is dan ook dat hij dient als vervanger van de president bij diens overlijden (of afzetten). Deze oppermacht van de president lijkt me niet erg handig, vooral niet als hij slechte bedoelingen heeft. Het is dan blijkbaar haast niet mogelijk zijn beslissingen te blokkeren, laat staan om hem af te zetten. De president heeft zes hoofdfuncties. Hij is ten eerste staatshoofd: hieronder vallen onder andere het afkondigen van wetten en het gratierecht. Als staatshoofd wordt de president ook beschouwd als 'woordvoerder van de natie' en heeft hij als een van de weinigen toegang tot de massamedia. Ten tweede is de president regeringsleider. Hij heeft de taak erop toe te zien dat de wetten worden uitgevoerd. Hij is hoofd van het federale bestuur. Ten derde heeft hij opperbevel over de strijdkrachten. Het recht oorlog te verklaren ligt bij het Congres, maar het recht oorlog voeren (door feitelijk troepen in te zetten) ligt bij de president. De president heeft ten vierde leiding over de buitenlandse betrekkingen. Maar op dit terrein doet het Congres het meest door het goedkeuringsrecht van verdragen door de Senaat. Ten vijfde neemt de president ook het initiatief tot wetgeving. Hoewel de wetgevende macht zeer duidelijk bij het Congres ligt, vervult de president op dit gebied toch een belangrijke rol. In de grondwet staat dat hij zich regelmatig tot het Congres moet richten met de State of Union (de jaarlijkse 'troonrede') en dat hij daarin specifieke voorstellen moet doen. Hierdoor zijn belangrijke wetsvoorstellen meestal afkomstig van de regering (president). Ten zesde is de president leider van een politieke partij. Hij is automatisch leider van de partij die hem kandidaat heeft gesteld. Die partij hoeft vanwege de machtenscheiding niet de meerderheid in het Congres te hebben, wat soms wel eens lastig is.

De Vierde Macht
Een typisch onderdeel van het Amerikaans staatsbestel vormen de onafhankelijke en regelgevende instellingen. Zij zijn moeilijk te plaatsen in het stelsel van machtenscheiding, maar zijn wat betreft invloed en omvang niet weg te denken uit Washington.Een goed voorbeeld is de Interstate Commerce Commission, die de handel tussen de staten regelt en er tegelijk toezicht op houdt. De zeven leden van de commissie worden benoemd door de president (met toestemming van de Senaat) maar oefenen hun taak, een mengvorm is van wetgevende, uitvoerende en rechtelijke macht, in onafhankelijkheid uit. Er zijn verschillende van dergelijke instanties gevolgd, bijvoorbeeld op het gebied van de communicatie en de burgerluchtvaart.

Het Hooggerechtshof
Het federale Hooggerechtshof (Supreme Court) huist in een gebouw in de vorm van een Griekse tempel met hoge zuilen en trappen (vroeger had het een bescheiden onderkomen in het Capitool).Het Hooggerechtshof telt negen leden, die voor het leven worden benoemd door de president (met goedkeuring van de Senaat) en die in grote onafhankelijkheid hun uitspraken doen. Ze kunnen zelf kiezen welke zaken zij nemen (certiorari) en dat is tegenwoordig slechts een fractie van wat er hun wordt voorgelegd. Er is vrijwel geen enkele politieke strijd van betekenis die niet vroeg of laat aan het Hooggerechtshof wordt voorgelegd. De grote betekenis van het Amerikaans Hooggerechtshof berust op het toetsingsrecht: de bevoegdheid wetten en bestuurshandelingen aan de grondwet te toetsen en die, wanneer zij daarmee in strijd zijn, ongedaan of ongeldig te maken. Dit maakt het hof tot hoogste scheidsrechter ten opzichte van de andere twee machten in de staat. De omschrijving van het toetsingsrecht staat trouwens niet met zoveel woorden in de constitutie, maar het is er door het hof zelf uit afgeleid.


Het Federaal Systeem
Het rechtsleven van de VS speelt zich niet alleen af op het niveau van de unie. De meeste rechtskwesties worden beslist in de (deel)staten. Deze hebben ook elk een eigen regering die gemodelleerd is naar het federaal bestuur, inclusief scheiding van machten. Zo is de positie van gouverneur van een staat te vergelijken met die van de president van de Verenigde Staten. -Wat is nu precies de verhouding tussen de staten en de unie? Zijn de Verenigde Staten een statenbond, een verband van soevereine staten die alleen naar buiten als eenheid optreden, of een bondsstaat, die behalve in externe zaken ook in binnenlandse zaken gemeenschappelijke instellingen hebben? Het laatste is in de VS het geval. Maar het is wel een bondsstaat die veel ruimte geeft aan zijn verschillende staten. Zo hebben de Staten een grote marge bij het invoeren van hun strafrecht. Zij kennen bijvoorbeeld niet allemaal de doodstraf. Ook tussen de federale regering, President en Congres, en hun tegenhangers bestaat een zekere speelruimte. Ook het lokaal bestuur heeft belangrijke functies, zodat het hier ook voortdurend touwtrekken blijft. Dat maakt Amerika tot het tweede vaderland van ieder vrijheidslievend mens.

Bronvermelding
Spiegel Historiael, 18de jaargang no.7/8 Juli/Augustus 1983; Aspecten van de Staatsrechtelijke verhoudingen in de Verenigde Staten, F. Kuitenbrouwer